杭州城市空间布局和功能配套完善问题研究*

[阅读: 次] 日期:17/07/17  来源: [字号: ]

   要:空间布局和功能配套问题是城市发展当中最难应对、也是最需应对的全局问题。通过总结世界城市之空间布局和功能配套的主要规律,按照追踪和构建世界城市的发展目标,研判杭州优化空间布局和功能配套的问题,并提出相关政策建议。

关键词:城市空间布局   功能配套  优化完善  杭州 

课题执笔人姚如青,中共杭州市委党校副研究员(邮政编码  310024)。

 

随着中国经济日益发展,杭州城市发展具有广阔前景。20128月,美国《外交政策》杂志提供的2025年全球最具活力的75个城市排名之中,杭州将会超越新加坡、香港、首尔在内的城市,位列排行榜第17位,成为具有全球影响的世界城市。杭州要把这么广阔的发展前景转化成为城市一步一个脚印的发展实践,则是需要运用战略眼光解决前进道路之上的种种问题,空间布局和功能配套问题则是这些问题当中最难应对、也是最需应对的全局问题。

一、世界城市之空间布局和功能配套的主要规律

世界城市作为全球经济系统的中枢或世界城市网络体系中的组织结点,具有雄厚的经济实力,具有巨大的国际高端资源流量与交易,具有引领时代潮流的全球影响力。这些城市空间布局和功能配套的发展实践,具有符合自身发展要求的独特规律,使得它们能够通过全球战略性资源、战略性产业和战略性通道的占有、使用、收益和再分配,掌握着全球政治经济文化的控制力与影响力。

(一)人口密度

如果世界城市人口实现紧凑布局,通常是以公共交通系统作为支撑;反之,如果世界城市人口实现蔓延布局,通常是以私人交通系统作为支撑。整体而言,原有城市人口布局具有较为明显的非均衡性,城市所在区域人口密度较大,可开发性土地较为稀缺的城市,继续实施人口紧凑布局,同时坚定不移地加快建设公共交通系统。

一般而言,世界城市选择空间紧凑发展模式,同时公共交通系统作为城市运行的物质支撑。香港、东京、新加坡、纽约和伦敦的平均人口密度较高,其中核心区域人口密度接近1万人/km2或以上。同时,公共交通出行比重分别达到90%86%63%80%79%。作为这种空间布局和功能配套的典型类型,目前香港城市建成区面积仅占24%,扣除60%的山地面积,尚有14%的可开发空间。其中,住宅区面积77km2,仅占香港整体面积7%,住宅区单位面积容纳人口9.2万人/km2。包括地铁、巴士和出租车在内的公共交通承担香港九成居民的出行需求。

巴黎大区的空间布局也走紧凑发展路子,同时依靠公共交通系统作为支撑。巴黎大都市区人口平均密度958/km2,但是面积105.4平方公里的巴黎20区人口密度达到2.2万人/km2。公共交通系统承担巴黎市民60%的出行需求。其中,轨道交通系统起着至关重要的作用,人均轨道交通长度达到14.5厘米,位居世界城市之首。巴黎大区这种城市发展类型具有两种收益:一是控制城市无序蔓延程度,节省土地资源,保护自然风貌;二是市内居住指向呈现加强趋势,稳定核心区域居住适宜程度,居住人口密度得以维持甚至提高,甚至也可避免核心城区公路设施建设造成的历史空间破坏。

美国洛杉矶则是另外一种城市发展类型的代表。位于洛杉矶县的洛杉矶市是美国第二大城市,城市面积1291km2,人口密度2967/km2,人口较为平均分布,多中心或无中心发展特征明显。由于整个区域人口密度不大,也没有城市紧凑发展的传统中心,洛杉矶市选择城市蔓延发展类型,同时建设高速公路发展私人交通系统,使之成为高速公路王国。随着私人汽车交通系统成熟,原先就已存在公共交通系统趋于衰退甚至消失。美国地广人稀的国情特征,洛杉矶市的城市蔓延发展类型代表美国城市主流。例如,1950年美国7000万人居住在1.3万平方英里的城市化地区,2000年约有2亿人生活在65万平方英里的城市化地区。城市地区生活人口增长3倍,城市面积增长却是达到50倍。这些城市面积增长主要来自郊区扩大[1]

(二)产业结构

世界城市的萌芽期是以城市空间工业集中布局开始的;集中布局的工业开始逐渐扩散或迁移或附加值提升,高端服务行业逐渐加速成长,世界城市进入蜕变期;通过高端服务行业成长,成为全球战略性资源、战略性产业和战略性通道的控制中心,世界城市进入成熟期。世界城市的阶段转变既是时势因素的使然,更是主观努力的结果。

香港:1960年至1980年是香港作为世界城市兴起的萌芽期。这个时期,通过主动接受国际制造业产业的转移浪潮,引导制造业企业集中布局,实施出口导向发展战略,推进香港城市发展。1980年至1990年则是香港作为世界城市的蜕变期,香港制造业企业开始大量向内地转移;同时,以生产性服务业为代表的服务行业逐渐发展,服务业比重日趋提高。1990年至今,应是香港作为世界城市的成熟期,高端服务行业日益取代制造业成为城市经济的主体,成为许多跨国公司驻亚洲的总部所在地,成为全球第11大贸易体系、第6大外汇市场及第12大银行中心,拥有亚洲第二规模的股票市场,香港的货柜(集装箱)港口成为全球最为繁忙的货柜港口之一。香港国际机场是世界最为繁忙的机场之一,也是世界三大国际机场之一。

新加坡:新加坡1965年建国,制造业从早期工业立国的基础之上,奠定较好的发展势头,制造业比重从196011.2%上升到198028%。新加坡政府坚持制造业和服务业并重的方针,培育电子电器、炼油和船舶制造三大支柱产业,打造属于高附加值的先进科技产业,发展形成70平方公里、雇佣全国1/3以上劳动力的裕廊工业区。同时,根据地理环境的不同,东北部划为新兴工业和无污染工业区、沿海的西南部划为港口和重工业区,中部地区划为轻工业和一般工业区,制造业比重长期能够维持较高水平。同时,70年代后期加快高端服务行业发展,交通和通讯业、商业服务业和金融服务业开始大幅增长,三个行业比重接近占到GDP的四成。例如,金融服务业从19603.9%上升到200510.9%,商业服务业则从7.2%增加到12.9%。作为进入世界城市成熟期的新加坡,已是亚洲重要的金融、服务和航运中心之一,成为全球第三大炼油国,以及世界电子工业中心之一。

东京:通过率先承接50年代美欧国家的制造业转移,东京逐渐成为制造业企业集聚的城市。1965年至2000年制造业就业比重持续下降,显示制造业企业或生产基地受到城市租金提高的影响向外转移,转移到郊区的制造业企业或基地也让城市建成区范围趋于扩大。同时,日本作为全球制造业大国,首都东京可以利用自身优势,集聚大量的来自世界各地的制造业和产业咨询类跨国公司总部,使得其除了国际金融中心的功能之外,也是世界产业的中心。正是由于这些功能强大的生产型服务业的支撑,产业中心型世界城市的东京拥有全球最为复杂、最为密集并且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群,成为世界经济富裕及商业活动发达的城市之一。

世界城市进入蜕变期,最为关键,不进则退,需要培育能够继续支撑或引领城市发展的高端服务业和高附加值的制造业。如果缺乏这样的战略性支柱产业或新兴产业,这座城市将会自动退出世界城市的竞争舞台。例如,英国工业革命时期兴起的曼彻斯特已经走向衰落。原先一系列围绕纺织工业兴起而形成的城市布局和功能配套,让曼切斯特成为一座公司镇,尽管获得了纺织工业的产业效率,但是失去大量开发新工作和新产业的机会。除了伦敦之外,伯明翰是英国仅存的经济还能欣欣向荣的城市,这座城市原先就是具有较为多样的产业生态,休闲设施相对丰富,虽然从整体看没有效率,但是通过反复试错产生新工作和新产业,带动城市持续发展。

一般而言,随着中心城区原有集聚的制造业退出,中央商务区和服务行业将会进行填补,白领职员的人数急剧增加,生产性服务业发展更加突出,商业金融、公共管理和教育文化服务居于主导地位。根据国际大都市城市中心区用地统计,服务业用地比例最高,一般占到25%35%,居住功能用地占到20%30%,商住综合建筑的比例约为10%,交通功能用地约为25%38%,工业用地比重比例一般不到2%,说明制造业企业已经大规模地搬离城区。另外,包括公园和运动场在内的公共开敞空间比例则在20%以上,表明低价昂贵的城市中心区,开敞空间之于人们满足工作环境心理需求具有重要意义[2]

(三)网络设施

新型网络设施的建设和运行既是影响空间布局的因素,又是实施功能配套的内容。任何时代,新型网络设施出现,会使城市活动的空间联接和时间联接变得松动。重要的是,这些联接松动是有选择性的,而非普遍性的,从而引发已经形成的建筑类型和城市模式分裂重组。所谓的世界城市是建在代表时代特色的新型网络设施之上的。

通过供水管网的出现向外延伸,原先水井周边的公共场所失去魅力,同时随着住房配有私人浴室,公共浴场不复存在,并和家用场所重新结合。还如,电力网络和电动机的出现,打断动力的产生和应用之间的紧密联系,使得原先受制于动力的工业生产空间瓦解,并且按照其他要求重新分布。

交通网络和电话网络对于形成典型的20世纪城市模型起到重要作用。如果没有一种普遍有效的交通技术的出现和改进,也就不可能出现巨大而快捷的人流和物流,城市居民的居住地也就不可能远离其工作地。

西方城市近代郊区化就是建立在包括公共马车、蒸汽火车、有轨马车、有轨电车在内的城市有轨交通工具的发明和广泛使用基础之上的。高速路网的形成和汽车广泛进入家庭也就加快工业区和花园式的郊区住宅区分离。电话线路使得远距离管理生产成为可能。管理阶层和文职人员可以坐在市区的高层写字楼里,舒适地工作在白领文化之中。百货行业也通过利用城区的方便性优势创新商业经营模式。

所有这些网络设施的效果叠加,造就这样的空间布局和功能配套的景象:这些城市具有密集的中心商业区,形成工业带和仓储地带,环境优美的居民郊区,通往四面八方的交通网络,还有大批往返于不同专用地带造成的早晚通勤高峰。

(四)富裕水平

隐私权、灵活性和选择权的需求将会随着生活富裕而会日益增加。所谓隐私权就是指自己能够控制自己的周围环境,对于居住环境要求趋于提高。所谓灵活性就是指不受空间束缚能够随意移动的能力,对于私人汽车的需求将会趋于提高。所谓选择权就是人们希望享受他们生活、工作和娱乐地点的多样化。对于土地资源稀缺的城市发展而言,富裕水平提升可能成为城市发展的风险和挑战。

城市空间蔓延发展与土地资源有限之间矛盾趋于激烈。经验表明,财富增加与人均占有的空间存在正向关系,随着人们富裕程度提高,每公顷居住人数呈现下降趋势。原本人地关系紧张条件制约之下的城市,随着富裕水平提升,探索紧凑发展模式面临挑战,需要通过相关制度创新和城市设计实现耗费最小的土地资源满足最大的市场需求。

灵活性的追求与城市交通承载能力之间的趋于矛盾,土地较为稀缺的城市政府往往出台措施控制私人汽车。新加坡私人买车必须首先购买政府颁发的拥车证;随着买车人数的不断增加,拥车证拍卖价格水涨船高;为了控制全岛的汽车数量,通常是根据报废车辆多少决定拥车证数量发放。上海私人汽车牌照的发放方式借鉴新加坡模式;北京通过摇号方式发放汽车牌照;广州部分牌照摇号发放,部分牌照拍卖发放。香港则是通过高购车税、高牌照年费和高燃油税进行限制私人汽车。

(五)土地制度

土地资源高效利用是世界城市的鲜明特征,但是用于引导土地资源高效利用的土地制度各有差异。如果土地权属私人所有为主,一般是以土地作为课税对象,既能抑制土地投机,又能增加财政收入,同时通过规划协调土地开发。如果土地权属公共所有为主,一般是以出让一定年限的土地使用权满足土地开发需求,城市政府掌握更大的规划话语权。

东京:日本土地私人所有为主,土地是重要的课税对象之一。例如,土地保有税是固定资产税之一,着眼城市政府的行政服务与土地之间的收益关系,税率是1.4%;城市规划税是为了筹集城市规划工作或土地计划整理工作所需费用,向受其便利的城市规划区域之内的房屋所有者征收的目的税;特别土地保有税是抑制土地投机、促进土地有效利用而制定的地方税,课税对象是保留地和所得地;转让税是以土地的转让利益作为课税对象的国税;土地取得课税;水利地益税,为了筹集水利工程或造林工程所需资金而向受到这些工程便利的土地所有者征税;公共设施税,为了公共设施建设或运营所需费用而向利用这些设施的个人征收的税种;宅基地开发税。同时,通过法律手段保障土地利用的规划工作,任何土地未经规划不得开发,使用土地必须按照规定的用途,规划修改必须程序为先。

纽约:美国是土地私有为主的国家,私人所有的土地占到58%,主要位于纽约所在的美国东部。由于土地利用存在竞争性,1916年,纽约颁布美国第一项综合区划法来控制土地的使用、建筑高度与容积率,开始实行土地功能分区管理,土地利用规划与控制开始作为地方政府的重要责任。《纽约市区划决议》是纽约城市规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。首先,它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起,将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起,即有利于执行,又方便使用。其次,用地区划覆盖全市,按照限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号系统。在全覆盖的前提下,又按不同地理位置和不同开发状况加以区别对待。再次,在严格的控制之中留有机动灵活的余地,以适应市场的变化和一些不可预见的因素对土地利用和开发强度的冲击,并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及趋势,及时划出特殊目的区进行专门区划。这是为防止出现开发失控,同时又配合新情况而采用的应变手段之一。最后,土地开发项目需要经过纽约城市规划委员会的审批。项目立项进入审批程序后,需要经过社区、区长、市规划局、市议会的层层审批,最后由市长定夺,整个过程通常需要180天。

香港:香港政府依靠对土地所有权垄断,以提供土地使用权进行交换,向土地使用者收取地租。土地财政成为香港政府的重要收入来源,包括土地预付款、房产税以及对开发商的可观利润所征的税收。这种土地制度模式可以实现土地较为节约的利用,城市实现紧凑式发展,城区周边自然风貌得到保存。但是,香港这种土地利用模式,如果实践操作运用不当,就会存在两个问题。一是具有推高香港房价的内在动力。香港政府作为土地所有者,存在最大化土地收益的驱动。例如,香港半数市民只能住在逼仄的政府公房之内,支付商品房房租或购买公寓,远远超出穷人甚至中产阶级家庭的承受能力,让他们只能依赖政府补贴的住房。二是产业发展偏差较大。由于地价上涨冲击,制造业更多的是向内地迁移,没有产生本地的结构提升,制造业比重是在10%之下,并且还在持续下降。

新加坡:新加坡国有土地约占80%,是由作为政府部门所属的土地局和由作为半官方机构的法定局,如建屋发展局、港湾局、民航局以及其它社会团体所掌握和使用。基于土地国有的权属特点,新加坡设立专门机构,确立政府为住房建设和住房供给的主体地位;公营房屋实行优惠的土地和金融政策;按居民的不同收入水平,确定住房类别和价格政策;实行公积金制度,保证建屋安民计划的实施。通过四个五年建屋计划,新加坡组屋主要以四居室和五居室为主,设施齐全,功能结构合理,居住环境优雅。通过居者有其屋政策政策,鼓励中低收入家庭购买政府组屋,加速住房资金周转。通过公积金制度,使得城市建得起住房,家庭买得起住房。新加坡土地制度也让政府具有规划权限,通过规划实施使其获得花园城市之美称。另外,香港和新加坡经济发展阶段相当、整体而言新加坡人口密度大于香港的情况之下,新加坡仍能保持相当比重的具有竞争力的制造业区块。

无论土地私有,还是公有,并不妨碍世界城市成长。任何一个种类的土地制度均有弊端,也有优点。世界城市的成长就是要针对历史传统形成的土地制度,发挥其优点,弥补其弊端,最终现实城市土地高效利用。

(六)规划模式

城市政府代表的政治力量成为影响城市空间布局和功能配套的重要因素。城市规划意愿和城市可能成为什么的想象,能够用于指导城市发展的实践,使得一个城市能够创造它所相信的应该成为什么,而非仅仅现在是什么已经是什么延伸到未来。

眼前问题解决型:这种规划模式基于眼前发展状态,是对于过去存在问题的回应。采取的举措是着重分析分析眼前问题,设计干预城市发展的办法,权衡用于城市发展的资源分配。行动的目标或短期结果是能够改善当前问题,但从规划行动的长期结果则为随意更改城市的未来前景,既有可能减少城市未来发展的负担,也有可能产生解决当前问题之后的后遗症。例如,针对解决停车难的停车位发展规划,如果只是针对目前停车难问题的解决,缺乏长期系统的考虑,就会在将来产生更大的城市停车难问题。

分配趋势调整型:这种规划模式是面向未来的规划,是对未来预期的反应。通过相关分析决定和制定未来发展的最佳趋向,根据提升或改变它们的预期分配城市发展的资源。从长期看,这种规划模式通过避开预期问题和获取发展的均衡过程,以此避免未来大的发展瓶颈和新问题。例如,针对城市人口老龄化趋势和未来灾害天气增多的趋势,实施城市规划和建设,从而避免未来产生严重问题。

开发机会寻找型:这种规划模式也是关于未来的规划,是基于未来预期的行动。通过一系列的调查研究,决定和制定城市未来的最佳发展趋向,并且以此分配发展资源,以便发挥城市尚未重视的潜在优势,最终突破以往因循守旧的发展道路,实现城市更高水平、更大规模的发展。从长期看,通过利用预期的优势,可以避开一些未来可能产生的问题,但也由于不考虑会出现其他的问题或不担心出现新问题,造成未来城市发展的障碍。例如,美国城市最为典型的是公众支持的私人开发类型。中国城市最为典型的是地方政府主导的开发类型。

常规目标导向型:这种规划模式是源自未来的规划,规划目标就是要希望创造理想的未来。根据理想的未来来做决定和分配资源,以致城市已有发展趋势可相应改变或产生新的发展趋势。这种指导规划的理想未来既可能来自现状或预期,也有可能来自新的价值观。从长期看,这种规划模式通过希望实现将来会是什么的理想目标,可以广泛地修改城市发展的未来前景。例如,可将城市发展的理想前景作为一个公共概念,使之系统化,并与鼓励私营部门参与开发的规划相互结合,最终实现土地利用的有效控制。

四种规划模式各有优劣。如果所谓完善的规划模式存在,那么这种规划模式应当既有眼前问题解决的针对性,也有分配趋势调整的预见性;既有开发机会寻找的驱动,也有常规目标导向的牵引。

二、影响杭州城市空间布局和功能配套的因素研判

任何一个城市系统的演化均会受到两股力量的制约,一种力量就是来自外部的影响因素,另外一种则是城市自身采取的政策手段。只有科学预判外部影响因素的发展趋势,进而采取相应的政策手段,整个城市系统才会产生符合绝大多数人需求的表现,避免不合需要的结果。城市采取的政策手段须是未来导向,不能局限于过去或现在产生的问题,而须通过外部影响因素的研判,预测未来可能产生的问题。

(一)土地稀缺程度加剧

1.趋势判断

第一,从土地角度看,谷歌地球专业版的自动计算面积功能,杭州市区建成区面积已达551平方公里,除去江东尚未开发的区块,未来用于开发的开阔空间已经不多;同时,国家日趋严格土地利用制度也会限制这种尚未开发的土地的利用。

第二,从人口角度看,根据2010年人口普查的数据,杭州常住人口达到870.04万人,相比2000年人口普查,10年增加182.17万人,年均增长2.38%。由于中国整体仍然处在城市化高速发展时期,预计未来一段时间城市人口增长趋势整体不会改变。

2.机遇分析

城市空间面临紧凑发展机遇。通过原有开发空间的二次开发,加大原有开发空间的开发强度,推进城市空间二次集聚发展,提高城市人口承载能力,通过提高都市人口密度的方式避免低密度城市蔓延,最终也让城市更多的绿地和农地。

一是地下空间开发力度将会加强。需要地下空间缔结高度集约的包括地铁、供水管道、排污管道、通讯电缆、管道煤气、供电管道在内的公共设施,支撑地面人口集聚程度的上升。例如,城市空间紧凑发展必须依托公共交通系统,其中城市地铁具有明显的节地、节能和环保的效果,城市地铁项目投资将会成为投资重点。目前包括北京、上海、广州、深圳和杭州在内的大中城市进行地铁建设,相比这些城市,杭州地铁建设已经滞后。随着杭州地铁一期工程建成和投入运行,地铁二期工程加快建设,将会初步形成杭州市区轨道交通骨干线路。另外,轨道交通也将延伸至县(市),杭州都市圈轨道网络将会浮现。随着轨道交通出行比例趋于上升,轨道交通的串珠成线连接起城市节点或居住社区,满足人们的绝大部分出行需求,减少用于汽车通行的土地占用、交通拥堵和空气污染。另外,地下空间日益成为经济活动的重要区域,弥补城市土地空间的不足。

二是城市综合体将会涌现。杭州人口聚集、用地紧张已经到了可以催生城市综合体出现的程度。为了降低综合商务成本,将会涌现一幢幢高层建筑内集合办公、餐饮、商业等服务场所的独栋式综合建筑体;同时,开发商也会规划和建设办公、居住、商业设施等多种独立场所,通过一个连廊或其它各种形式将它们联结在一起,形成独立式的城市综合体。

3.挑战分析

一是城市运行成本增加。例如,城市空间紧凑发展模式往往需要耗费更多能源和其他资源用于制造和控制室内气候;城市地铁的建设和运营需要政府投入财力。

二是城市管理面临挑战。例如,城市空间紧凑发展模式之下,更加容易造成污染更加集中,废物处理压力加大,应对灾难能力较为脆弱,土地不同功能之间干扰也会增多。

三是区域合作面临挑战。覆盖城市的公共产品供应可以由城市之内多个供给主体合作供给,也可一个主体进行统一供给。复杂的供水、排污和交通系统无疑不是特定选择的结果。例如,1989年,纽约(当时只是包括曼哈顿岛)与相邻郊区合并成为统一的大都会区,于是20世纪初期水下和跨区之间建设地铁,统一的纽约大都会区已在行政方面有所准备。而波士顿由于天主教徒和爱尔兰教徒之间的激烈冲突,整个区域支离破碎,各个城镇为了避免兼并纷纷设立城市。美国首条地铁1986年在波士顿开通,但在未来几十年城市之间的地铁建设难上加难,直到20世纪70年代,连接处于游离状态的城市的铁干线才算完成。杭州为了有效供给城市公共产品,原有的城市各级政府之间财政行政体制需要有所变革。

 (二)第三产业比重上升

1.趋势分析

第一,基于19802010年的产业结构变动情况,杭州市区第三产业比重整体处于上升趋势,2010年三次产比重达到52.8%,比1980年提高32.1个百分点。如与世界城市70%左右第三产业比重相比,杭州第三产业比重仍有上升潜力,可以预计未来杭州高端服务行业将会成为发展重点。

第二,基于19802010年的产业结构变动情况,杭州市区第二产业比重整体处于下降趋势,2010年三次产比重45.3%,相比1980年下降31.3个百分点。但与世界城市当中第二产业发达的新加坡30%左右相比,杭州第二产业比重可以预计还会趋于下降。

2.机遇分析

一是制造业二次迁移带来的开发机遇。1980年代,杭州已在近郊区建立半山重工业区、拱宸桥纺织工业区、祥符桥小河轻化工业区、古荡留下电子仪表工业区、望江门外食品工业区等等,分解中心城区的工业职能。但是,随着中心城区的空间扩散和近郊工业区的向心移动,绝大多数工业区与中心城区很快粘连在一起,中心城区的空间范围大为扩展,空间结构日趋复杂。随着中心城区的空间范围大为扩展,原有杭州市区范围内的面积开发殆尽,城市生产与生活空间的拓展几乎没有余地。下沙和滨江由此成为杭州市区之内承接制造业迁移的空间。随着下沙和滨江区域的土地开发殆尽,杭州制造业面临市区之内的二次迁移,大江东和大城西成为未来承接制造业的区块。

二是中心城区高端服务行业发展机遇。中心城区利用生产性服务业较为集中优势,依靠市域乃至全省和长三角制造业转型的机遇,通过拓展发展空间、优化空间结构和完善功能配套,着力发展楼宇经济,形成可向生产和流通服务的辐射全省、影响全国的金融中心、服务中心、信息中心和科学文化教育中心功能,加快建立高端服务行业发展的产业高地优势。

3.挑战分析

一是本地制造业转型面临挑战。第三产业比重不是意味着一个城市可以放弃第二产业。例如,美国第二大城市洛杉矶是美国科技的主要中心之一,成为美国石油化工、海洋、航天工业和电子业的最大基地,是美国西部最大的工业中心,制造业产值约占加利福尼亚州的1/2。随着劳动成本优势的丧失和城市土地租金的提高,迫使本地制造业要向资本密集型、技术密集型、创意密集型和品牌高端型方向转型。但是,这种转型的进入门槛较高。从国内看,由于制造业转型或发展新兴行业的政策壁垒仍然存在;从国际看,西方发达国家已在包括新材料、新能源、新医药和新一代微电子在内的行业先行研发,技术壁垒已经形成。二是制造业转型的发展风险较大。越为大家公认的所谓新兴产业越有可能走下坡路,不确定性使得政府投入难以发挥效果。总之,杭州想要打造一批具有高附加值的具有竞争力的本地制造业,并不容易。

二是反向通勤加重交通拥挤。由于中心城区以制造业为主的就业机构持续向周边迁移,这些向周边迁移的就业机构之中的就业人口多数仍然居住城区,反向通勤增多,将会加重城市交通程度。

三是城市创业成本趋于提高。随着第三产业比重的上升,城市区域更多是为能负担高租金的服行业占据。城市得到大规模的开发,破败的老城区推倒重建,廉价的空间顿然消失,普通人要在城市的创业成本就会增加,以致大多数人裹足不前,降低城市发展活力。

四是制造业二次迁移需要行政区划调整。1996年,根据制造业迁移的需要,杭州进行区划调整,下沙和滨江成为杭州新的制造业基地。面对制造业二次迁移带来的开发机遇,行政区划应当有所调整,以便更好推动新的制造业集聚区的成长。

五是高端服务业竞争趋于激烈。2001年中国加入WTO,加快了中国作为制造业大国的崛起,2005年上海、深圳、广州、苏州和杭州的第二产业比重均是高于2000年。制造业大国崛起,带动了中国向服务业大国迈进,2010年上海、深圳、广州、苏州、杭州和北京的第三产业比重均是高于2005年。其中,北京具有中国首都的特殊地位,成为中国城市当中率先实现第三产比重超过70%的城市。但是,中国若要成为服务业大国,中国城市就需与作为全球高端服务业中心的世界城市进行竞争,这种竞争获胜难度较大。杭州高端服务业发展将会面临国际国内城市的激烈竞争。

(三)交通网络趋于融合

1.趋势判断

最为理想的城市应当具有慢行系统和快行系统相互融合的交通体系。若有短距离的交通需求,可以通过步行解决;若有中距离的交通需求,可用自行车或包括公交车、轻轨电车和地铁在内的地方性的大众运输体系取代;长距离的交通需求则可依赖铁路系统。随着杭州地铁的投入运行,包括公路、轨道、步行、自行车和水上在内的交通网络将会趋于融合,轨道交通网络作为基础支撑,步行空间、自行车利用增加,汽车公共交通服务充实,高速公路网连接良好,慢性系统和快行系统互为补充、相得益彰的城市交通体系得到构筑,私人汽车出行比重将会趋于下降。

2.机遇分析

一是交通网络有机融合扩大城市辐射空间。交通网络有机融合有效解决城市拥堵问题,城市慢、城外快的交通现状得到实质改变,通勤半径得以扩大,人们可在更大区域范围选择休闲、居住乃至创业的地点,城市服务设施的市场辐射能力得到增加。

二是紧凑发展城市的部分难题将会得到化解。例如,轨道交通和公路交通相互结合,充实交通连接点的车站和周边设施的功能,紧凑发展城市可以让人们获得较为通畅的活动空间。再如,河道修复使得河岸可以建立散步空间,水上可以用于交通,还能增加绿地,满足生态要求,实现可持续发展要求,提高紧凑发展城市的生活品质。

3.挑战分析

一是交通网络有机融合过慢的风险。交通网络有机融合的总体趋势之下,可能会在一个阶段产生交通网络之间失衡问题。例如,如果汽车过度进入家庭,私人汽车过度利用公路网络,就会造成中心城区交通拥挤和空气污染,还会导致城市人口过度扩散,形成城市蔓延问题,甚至引发有车族和无车族之间的利益冲突。

二是专为汽车交通设计的理念风险。杭州紧凑发展的特点要求交通网络有机融合的多元解决方案,牺牲行人和自行车空间既会私人汽车交通的需求上升反而加重拥堵程度,还会导致交通安全性下降。这种转为汽车交通设计的理念和利益诉求将会限制通交通网络有机融合的解决方案。

三是交通管理体制创新问题。随着交通网络有机融合,城市交通往往涉及较多部门,需要各个部门之间形成交通管理合力。

(四)电子空间日益成熟

1.趋势判断

信息技术的普遍应用已经成为城市人口和机构分布的解放力量,使得城市发展进入电子空间的阶段[4];同时运用信息技术作为支撑的电子商务已经成为商品流通领域发展最快的新型业态,迅猛发展的速度以前所未有,改变着传统的生产、流通和消费模式,具有广阔的前景。

2.机遇分析

一是企业组织的空间形态发生改变。电子空间之内,信息交流最大限度突破时空限制,这就使得大企业分部更易迁到城市周边地带,形成总部位于城区,分部位于郊区或周边,通过现代通讯技术进行实时联系。这种企业组织的空间形态能让企业降低生产成本,既让城区获得更多发展空间,也让郊区获得发展动力。

二是电商行业成为战略性新兴产业。依托阿里巴巴和生意宝为代表的电子商务企业形成具有世界影响的新兴产业。通过这一电商行业兴起,杭州占据高端服务行业的一席之地。

三是物流产业发展出现井喷式发展。电商行业带动物流行业,使得物流行业获得快速发展。物流产业特点就是占地面积广,亩产效益低。随着中心城区不断扩大,物流企业原先所在地段地价上升,租赁费用提高,同时物流行业的车辆进出,交通和环境环境影响较大;这些物流企业希望寻找新的发展空间,更多地在城市郊区地带建设物流中心。

3.挑战分析

一是购物方式的改变冲击原有城市的空间布局。对于网络商家和卖家而言,通过网络销售产品和服务,相对减少城市实体店面需求,很有可能造成普通的购物中心街区减小,城市中心的购物街区需要寻找新的价值空间。

二是服务于电子空间的城市设计需要加大创新。首先,原有的城市公共场所设施日益可能为虚拟网络空间所取代,需要创造适合人们需求的新的城市公共场所。其次,由于电信基础设施的日益引入,需要通过设计创新、土地利用和交通政策、基础设施投资及其他们有权使用的办法,探索那些用来提供经济和文化活力、社会平等和环境友好的新方式和新模式。再次,分区政策需要进行调整,不仅需要最小限度的容忍或允许生产兼生活的住所,而且还要积极促进这种形式。最后,零售、教育、医疗以及其他设施配套应当按照适应电子空间发展的要求进行设计和安置。

(五)富裕水平日益提高

1.趋势判断

消费是无法避免的经济行为。真正的问题在于过度消费。过度制造和过度消耗必然造成城市运行更多的障碍和生态环境危害。2011年,杭州常住人口计算的人均GDP达到80395元,户籍人口计算的人均GDP101266元,按国家公布的2011年平均汇率折算,分为12447美元和15679美元。这个人均GDP水平相比世界城市人均GDP还有巨大差距。这也说明杭州富裕水平提升空间仍然较大。但是,如果仍然流行或推崇过度消费模式,富裕水平增加导致的消费能力增大,将会构成城市发展的严重挑战。

2.机遇分析

一是郊区土地开发得到推进。随着富裕水平的提高,人们要求提高自己居住空间的舒适性,改善型居住需求需要依靠郊区土地开发得到解决。

二是城区土地得到二次开发。中国土地制度的政策刚性,城区范围之内的土地更有开发价值,这些土地通过二次开发提高容积率,满足人们的商品住宅需求。

三是功能配套资金更有保障。富裕水平提高,也使政府更有能力、更有动力提供包括教育和卫生在内的公共设施配套。

3.挑战分析

一是集体土地隐形开发增加。部分人群或为寻求理想的郊区生活,或为降低城区的居住成本,拥有城市户籍的人口隐形的选择利用农村集体所有土地,农家乐成为替代郊区生活的一种休闲方式。

二是私人汽车普遍使用问题。普通家庭能够使用汽车,郊区房价相对城区便宜,生活在郊区、开车上下班的人群比重越来越大,交通拥堵和汽车尾气排放的环境污染问题将会越来越突出。

三是城市社会公平公正问题。例如,杭州作为紧凑发展城市,停车成本的实际成本包括丧失原本用于绿化或休闲的土地,行车成本包括行人和自行车的道路缩小和汽车尾气污染,有车族和无车族的社会矛盾趋于加剧。

四是过量消费模式冲击问题。随着消费能力增强,延续已有大量消费、大量废弃的消费模式,垃圾和污水将会增加,相关城市功能配套设施将会受到考验。

(六)公建配套资金紧张

1.趋势判断

第一,土地财政日益困难。一是土地出让金趋于下降。杭州市域层面按照行政区划,设立若干城市建设和筹资主体,每个主体运作获得的土地如果用于工业用途基本是要亏损,需要通过商住用途的土地出让金进行补偿。随着政策趋紧,土地出让金收入减少成为一种的趋势。二是征地成本趋于提高。包括房屋拆迁的补偿和维稳成本越来越高,土地财政获得的收益将会下降。三是政府融资和还债能力大为萎缩。由于土地财政的收益下降和货币政策的不再宽松,城市政府获得银行贷款越来越难。四是土地财政将会受到经济形势转弱的冲击。随着中国经济形势将从高速增长回归平稳增长,土地出让市场将会趋于回落。

第二,刚性支出将会增大。杭州城市范围扩大和人口集聚需要的公建设施日益增多,这些已经建成或将要建成的公建设施管理和维护费用形成公建配套资金的刚性支出,这个支出将会趋于增大。

2.机遇分析

一是提高财政资金使用效率。公建配套资金紧张局面将会倒逼财政资金提高使用效率,创新公建配套资金的分配和使用机制,减少低效或者无效项目的上马,有限的财政资金得到更有效率的使用。

二是建立更有效率的税收体制。杭州公建配套资金支出基本是由土地财政收入来以收定支的,甚至城市管理经费和公交公铁补贴乃至学前教育经费也是主要依靠土地财政。这种财政收入来源不稳定。如果过分强调土地财政作用,片面提高土地出让金,还会冲击实体经济发展。公建配套资金紧张局面将会倒逼杭州借鉴和创新国外城市通过存量土地获得财政收入的办法。

3.挑战分析

一是应对措施不当可能产生的后果。香港通过土地政府所有实施土地财政,导致香港租金高昂,加速制造业迁移出香港;同时,通过发展高端服务行业继续保持经济活力。香港模式,杭州不能简单照搬。如果杭州仅仅是为了暂时解决公建配套资金紧张局面,继续大量增加土地出让金,而没有考虑制造业尚未升级和高端服务行业尚未形成的情况,将会严重地减弱城市经济活力。

二是政府执政能力受到极大的考验。新加坡同样是以土地国有为主的城市,通过一系列包含房地产业税收政策、房地产业金融政策、福利住房政策和住房公积金制度在内的制度设计,保证中低收入民众也能住上宽敞的组屋,发展高端服务业的同时还能打造一批作为具有竞争力的支柱制造产业。学习新加坡城市治理的成功经验,解决公建配套资金紧张问题,关键在于政府执政能力。

三、杭州优化空间布局和功能配套的总体构想

总体构想是:追踪和构建世界城市作为目标,坚定不移的推进城市空间紧凑发展,支撑制造业适度迁移和本地转型,抢占高端服务行业发展机遇,构筑交通网络有机融合体系,顺应电子空间日益成熟趋势,引导社会财富合理适度利用,科学化解公建配套资金紧张问题,既不可妄自菲薄,又不能盲目乐观,运用世界战略眼光,坚持不懈地让杭州这座东方品质之城逐渐积累并掌握成为世界城市所必备的战略性资源、战略性产业和战略性通道。

总体构想的推进可以分为五个层面:

——主城层面。着力提升城市综合服务功能,促进包括科技创新、金融商务、文化创意和旅游会展在内的高端服务业发展,通过新城和综合体的发展实现中心城区内部功能的重新整合,利用京杭大运河的自然特征推进城北区域发展,借助城东新城开发推进东部区域的城市功能配备,利用余杭组团和良渚组团邻近中心城区的特点推进两个组团与中心城区的有序连接,通过中心城区带动大江东产业集聚区打造全省高端制造中心,带动以青山湖科技城(省科创基地)和未来科技城(海创园)打造全省创新中心,按照分散的集中原则扩大中心城区建成区,构筑起慢性系统和快性系统互为补充的富有成效的交通体系,行政资源、教育资源、医疗资源、商务资源和企业总部仍然密集的同时,逐步实现分布相对均匀,中心城区内部的中心性特征相对得到减弱。

——市区层面。按照产业互补与地缘相近的原则,推进主城、副城和组团之间关系重组和设施共享,实现多中心性和基于分散基础之上的集中。例如,余杭组团和良渚组团直接与主城相连,更多地接受主城的经济辐射和带动。塘栖组团则与临平副城相连,可将塘栖组团化为临平副城的组成部分;义蓬组团则和下沙副城隔江相望,推进下沙副城带义蓬组团的发展模式,实现义蓬组团的规划提升成为江东副城规划。瓜沥组团和临浦组团则与江南副城接近,加强江南副城与瓜沥、临浦组团之间的基础设施共享和经济联系。

——市域层面。按照《杭州市域总体规划》的要求,协调市域城镇空间发展与自然要素之间关系,东部地区形成以主要对外交通走廊为轴线的轴向+圈层的网络状布局结构,西部地区依托杭新景、杭徽高速公路、杭淳一级公路和未来建设的杭黄铁路作为城镇发展主轴形成点轴布局结构。西南部地区依托千岛湖环湖公路形成城镇布局的一环多点布局结构,提升市区城市发展水平,富阳和临安成为接轨市区的卫星城市,桐庐、建德、淳安三县()成为杭州中心城区的休闲产业和居住空间发展的空间,最终建立市域范围之内以杭州主城、副城、组团、县()城和中心镇为节点的网络化大都市

——省域层面。加快规划和建设连接中心城区与包括德清、桐乡、海宁、绍兴在内的外围县市的轻轨网络,推动杭州外围县(市)与市区联动发展;围绕中心城区,加强城际快速铁路建设形成内连都市区、外接长三角城市群的轨道交通网;通过杭宁高铁、杭长高铁和沪杭高铁延伸杭州经济辐射力,推动与湖州、嘉兴、绍兴的全面合作,加快形成杭州都市经济圈,发挥中心城区的核心辐射作用,提升杭州作为浙江全省生产服务带动、社会发展辐射、高新产业集聚、人力资本培育、人居功能提升和空间使用优化的战略高地,强化杭州作为全省的龙头地位。

——国际层面。依托《长江三角洲地区区域规划》全面实施,接轨大上海、融入长三角,依托城东新城作为杭州接轨上海的桥头堡作用,发挥日益显著的沪杭同城效应,积极利用上海这个国际化平台的金融流、信息流、商务流、物流以及人才集聚的高地优势,打通杭州乃至浙江连接海外市场的通道,提升城市经济国际水平,吸引更多高收入人群和高端服务机构来杭,营造杭州世界城市氛围,推进杭州城市国际化步伐,使得杭州成为世界第六大城市群的重要板块、亚太国际门户有机组成和重要的国际旅游休闲中心。

四、杭州优化空间布局和功能配套的政策建议

(一)围绕城市紧凑发展,提升城市设计水平

一是提升城市重大基础设施项目的设计水平。通过科学的城市设计,完善包括高速铁路、城市地铁、过江隧道、空港二期在内的城市基础设施建设对于城市空间布局影响。例如,未来建设的杭黄铁路途经富阳、桐庐、建德和淳安,根据目前的规划选址,千岛湖站距离淳安县城约20公里,杨村桥站离建德主城12公里,杭黄高铁富阳站也离城市主城10公里,杭黄高铁桐庐站距离主城2公里。这些铁路枢纽地区的规划方向应是集聚人口和发展产业的中心城镇,但是现在这些地区没有相应的城市功能配套,随着杭黄高铁的开通就会产生一头快、一头慢的问题,高铁交通优势消失殆尽。可以抓好杭黄高铁项目处在停工建设的状态,这些枢纽地区利用这个时间空挡,通过杭黄高铁项目和三江两岸生态景观保护与建设统筹考虑,完善城市设计方案,加快城市功能建设。这样就可在杭黄铁路建成之时产生更大效益,实现铁路开通和城市功能配套的无缝对接,通过站点开发集聚人口和发展产业。二是引导大规模集客设施在城市建成区之外的有序选址。由于公路网络向外延伸和私人汽车增加,使得人们可在更大区域范围具有更多选择,需要通过城市设计引导城市有序延伸。例如,设定郊外购物中心的选址可以引导居民能向郊外实现集中迁移,避免加剧城市无序蔓延而引发的问题。三是实施综合性的城市建成区居住促进策略。这种居住指向控制城市无序蔓延,减少私人汽车通勤,契合高龄人口需求,促进体现城市形象的商业街区繁荣。四是提升地下空间开发利用水平。利用城市综合体和地铁项目的建设机遇,制定城市地下空间综合开发利用的发展战略和功能分区,同时科学设计实现包括城市地下管网、防空、防灾场所与设施、地下停车场(库)、商业服务设施、物资仓储设施在内的功能开发,着力提高城市空间资源利用效率和综合承载能力。五是统筹考虑未来城市轨道交通延伸与相关城市基础设施同步配套建设问题。例如,临安西部於潜和昌化两镇污水管道的布局可与未来杭州轨道网络向西延伸衔接。六是提升城市管理水平。例如,城市是由包括有车族和无车族、中低收入阶层和中高收入阶层在内的具有不同利益诉求的群体组成,利用民主保障机制化解不同利益群体的冲突,实现城市项目或政策的顺利推进。七是创新城市重大公共产品的供给机制。例如,城市地铁作为最为重要的公共产品之一,地铁网络规划方案共同研究制定,共同确定建设时序;同时,按照各自财政收入的一定比例设立城市公共物品供给保障基金,用于筹集地铁建设和运营所需的资金,委托或建立专业机构进行建设、管理和运营。

(二)围绕楼宇经济发展,培育高端服务行业

一是高端服务行业的错位发展。例如,上海有的、强的、优的行业,杭州不一定要搞,而是基于比较优势,做大做强人无我有、人有我强的特色产业。例如,突出旅游业发展,作为国务院命名的全国四大重点风景旅游城市之一,杭州拥有丰富自然和文化旅游资源;还如,电商行业,依托阿里巴巴和生意宝为代表的电子商务企业形成具有世界影响的新兴服务产业。二是高端服务行业的借力发展。上海城市产业定位是国际金融中心、国际航运中心和国际贸易中心。随着上海具有竞争优势的服务业行业成长,通过同城效应,杭州承接上海服务业的转移,带动杭州服务业成长。同时,通过服务行业之间的市场竞争加剧,迫使杭州本地服务企业做大做强。杭州本土服务业企业目前已在包括商贸零售、服务外包、文化创意、现代物流、金融业、房地产业在内的领域初具规模,部分企业很有可能脱颖而出,成为行业的龙头。三是高端服务行业的集聚发展。例如,东站新城成为杭州服务业集聚发展的重点区域,成为杭州对接上海服务业发展的重要载体。还如,继续提升武林商圈、吴山商圈、国际名品街和钱江新城的商业氛围。促进目标市场的合理区分,吸引国际品牌入驻杭城,形成整体的区域品牌效应,吸引外地购买力,打造购物天堂品牌,逐步形成能够覆盖全浙江、辐射长三角的具有中国影响乃至世界影响的购物节庆活动。再如,依托包括旧工业厂房、历史街区、历史建筑、特色楼宇、农居SOHO、新建园区在内的资源,通过存量资源的优化完善、增量资源的整合提升,加快推动高端服务业集聚发展。四是高端服务行业的特色发展。针对城市每个区域已有的产业特色,进行合理布局。比如,滨江作为高新技术区,吸引一些世界级的行业总部和研发中心入住;下沙作为制造业基地,应当吸引先进制造企业或服务制造业升级的生产性服务行业企业入驻;下城作为杭州的中心城区,钱江新城作为杭州未来的CBD,可将下城区和钱江新城作为未来总部经济的中心区域;西湖拥有得天独厚的西湖美景,可以着重考虑世界上一些会展和休闲产业的高水平企业相关职能总部的入驻。五是高端服务行业的延伸发展。例如,通过网商贷款的创新模式,既能缓解中小企业贷款难问题,又能做大杭州金融服务行业。

(三)围绕竞争能力提升,繁荣本地制造行业

一是市区范围或者市域范围之内合力打造若干战略制造业产业链。杭州无论是要努力把产业基础好、企业实力强的新一代信息技术、高端装备制造、生物、节能环保产业培育成为支柱产业,还是要把具有较大发展空间与增长潜力的新能源、新材料、新能源汽车产业培育成为先导性产业,甚至还是积极运用高新技术、先进适用技术特别是信息技术改造提升包括纺织丝绸、汽车及零部件、轻工食品在内的传统优势产业,主城或副城选择和控制若干先进制造业产业链的高附加值环节,强化省级产业集聚区和国家级开发区作为杭州发展战略性新兴制造行业的桥头堡和主阵地,制造生产基地则可转到组团或者西部县(市)。二是提升制造企业内在的转型升级能力和动力。例如,完善科技创新体系,推进校企合作步伐;还如组建产业联盟,推进关键技术创新和产业化;再如,支持企业向上争取相关行业的准入资格,营造企业之间公平竞争环境。三是降低创新创业成本。例如,保留部分城市已经废弃的区域,提供必要的配套设施,创造创业企业可以低成本运作的城市空间。还如,适当改造城中村也可创造让创意十足的年轻人进行创造的低成本空间。再如,利用杭州部分大学校区面积较大的优势,鼓励老师和学生进行创业。四是通过高端服务行业发展带动制造行业转型。例如,鼓励制造业企业与银行金融机构合作,发展资本密集型制造行业。五是适应制造业二次迁移进行必要的行政区划调整。

(四)围绕拥堵难题化解,优化公交优先战略

一是停车政策的负面影响需要降低。私人汽车停车位的满足不应是牺牲行人和骑自行车群体的利益,加快落实停车管理分区的政策,实施应当严格控制停车位的增加,提高停车位的使用者成本,实施新增停车位增加与路面停车位减少的增减挂钩。否则,随着汽车停车位的增加,实质是牺牲行人和骑自行车群体的利益变相鼓励汽车购买,加重城市拥堵程度。二是抓好五位一体大公交体系建设的薄弱环节。例如,城市轨道交通建设需要加快实施,公共汽(电)车交通系统需要加大路权保障,出租车交通系统需在交通枢纽地区提升硬件配套设施,水上巴士(的士)交通系统需要扩大出行比重,公共自行车交通系统需要加快自行车道的规划和建设,提供适合自行车出行的良好环境。还有为了鼓励自行车交通,鼓励用人单位设立相应的洗浴条件。三是鼓励开发汽车共同利用的商业模式。例如,借鉴西雅图Zipcar汽车共享服务模式,用来减少私人汽车购买需求。还如,公司员工合用汽车,应当得到政府鼓励。四是鼓励步行解决交通需求。保护路面行人道路空间,还加大利用河道治理开发慢性系统。五是电动自行车问题的解决应当疏堵结合。包括哥本哈根和西雅图在内的部分西方发达国家城市,汽车进入家庭的同时,反而更加注重自行车通勤作用。杭州可以借鉴这些城市经验,一方面限制电动自行车的数量和速度,同时应当加大自行车道的建设,保证电动类型在内的自行车顺畅运行,恢复自行车作为通勤交通工具的作用。六是中心城市人口高度密集区域借鉴香港中环人车分流的作法。七是改变专为汽车交通的设计理念。例如,原有城市建设基本已为专为汽车交通服务主导,落入以车为本的思想误区。需要通过政府和市民广泛互动,认真分析城市交通问题和学习典型案例,通过大讨论形式反思这种思想误区,建立起服务于人的绿色交通理念。还如,舆论宣传不要过度渲染私人汽车利用的便利好处;再如,城区汽车停车位供需紧张的条件之下,不可把过度宣传供给停车位是政府责任之一,降低市民的心理预期,引导市民形成公交出行的习惯。七是建立畅通交通领导小组。主要领导担任小组组长,涉及交通相关部门参与,明确各个部门的相关职责,系统研究交通拥堵难题,协调推进缓解交通拥堵的举措。

(五)围绕电商行业发展,推进电子空间塑造

一是打造全国网商集聚中心。杭州具有创建全国网商集聚中心的条件,既有国家电子商务示范城市的称号,又有包括阿里巴巴和网易在内的电子商务行业龙头。因此,交通条件便利的部分郊区,可以利用土地价格较为低廉的优势,自发发展成为网商集聚中心。对于这些自发形成或政府引导而来的网商集聚中心,如果符合城市规划发展的布局要求,应当完善相关配套条件,积极引导发展。二是提升城市空间的综合展示功能。随着电子商务进社区、进农村、进政府采购,消费者行为模式将会改变,城市商务空间的原有功能格局将会受到冲击,应当化挑战为机遇,深度挖掘满足消费者体验式的购物需求,抓好包括时尚展示和娱乐消费在内的高端服务需求开发。三是应对电子空间条件之下城市蔓延发展的问题。一个区块配套网络基础设施和物流配套体系,应当体现城市紧凑发展的原则。对于不符城市发展要求的地方,限制网络基础设施和物流配套体系的进入。四是探索居住社区作为办公场所的途径和办法。城市电子空间可对固有分区原则提出挑战,针对部分人员居家办公的需求,提出相应的社区管理办法和设施功能布局。五是营造面交流的城市公共空间。例如,营造具有景色和文化品质的区域,这些区域是不能通过电线进行传送的,具备这类优良品质的地方更有可能成为发展和交流的中心。六是引导服务于电商发展的物流行业发展。通过相关土地政策和规划布局,引导物流企业合理开发利用物流资源,提高物流经营规模效应,实现土地集约化高效利用。

(六)围绕资源节约利用,引导社会合理消费

一是适度发展郊区型房地产业。城市郊区和西部5县(市)可以发挥环境优势,发展郊区型特色房地产,以此推进与大都市融入的步伐,同时对于超大面积和别墅类房地产需求可以改变明令禁止的作法,通过高额的税收征收调节市场需求;同时也通过相关的政策法规设计,鼓励人们愿意小面积的住房。二是实施城市建成区优先开发战略。建成区优先开发,可以有效利用现有资源,避免城市设施向外延伸产生的资源消耗。深化村庄用地和城市用地的增减挂钩机制,基于农民自愿的基础之上,通过包括置换城镇产权住房在内的方式置换农民的建设用地,实现土地开发权向城市集中。另外,通过明确基础设施扩建边界,引导相关产业能向这个边界集中投资和建设,逐步引导人口进入这个城市基础设施边界之内。三是规范都市农居建设发展。部分都市农居利用先天自然资源发展农家乐产业,需要对其进行污水处理和垃圾收集在内的设施配套,控制农家乐过度侵占土地行为和人口集聚产生的污染问题;同时,加大农村村庄规划制定和落实,没有按照规划实施的超大面积或乱占土地建设行为进行相应的惩罚。四是提高私人汽车的拥有和使用成本。尽快实施汽车牌照摇号制度或拍卖制度,探索征收汽车城市建设配套费,提高停车位使用成本,中心城区部分拥堵路段探索收取拥堵费,并且通过这些措施得到的资金专门用于弥补公共交通的不足,完善公共交通配套,鼓励人们公交出行。五是推进资源循环利用。通过优秀的产品设计、厂商回收体系、消费者环保自觉和垃圾收集行业发展,从源头上避免垃圾围城现象的出现。

(七)围绕城市活力培育,优化国有土地利用

一是公建配套资金适度紧张更有利于城市发展。相对城市空间布局和功能配套的资金需求,土地财政资金相对有限;一定程度的公建配套资金紧张更有可能提高财政资金的使用效率。二是转变完全依靠土地财政解决公建配套资金紧张的思路。例如,可以拓宽资金筹集的渠道,探索通过包括实施汽车牌照拍卖制度、征收汽车城市建设配套费用,提高城市停车位使用费用甚至中心城区部分拥堵路段收取拥堵费在内的方式筹集资金,用于维护城市功能的顺畅运行。三是探索运用征税方式部分代替土地出让金。借鉴国外主要城市通过存量土地征收税收创造财政收入的作法,结合国家政策和城市发展需要,探索符合实际的社会波动最小的改革办法,形成城市用于发展的相对稳定的财政收入。四是探索引入社会资本参与城市公共产品供给。例如,随着城市轨道交通运营网络的形成,探索民营资本进入和运营的办法。还如,利用部分村级集体资金较为雄厚的优势,鼓励其设立经济实体提供城市公共服务。五是学习新加坡国有土地制度体系。例如,城市公租房建设、使用和管理,可以借鉴新加坡组屋的相关作法。

   

[1]〔美〕奥利弗·吉勒姆:《无边的城市》,北京:中国建筑工业出版社,2007年,第8889页。

[2]虞晓芬、陈前虎、吴一洲:《城市公共建筑规模与空间分布研究》,北京:中国建筑工业出版社,2010年,第155157页。

[3]〔美〕R·罗伯特·布鲁格曼:《城市蔓延简史》,北京:中国电力出版社,2009年,第105108页。

[4]〔美〕特里·S·索尔德、阿尔曼·卡伯内尔:《理性增长》,北京:商务印书馆,2007年,第3234页。

 

(责任编辑    方晨光)



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