关于完善杭州少数民族流动人口管理的建议

[阅读: 次] 日期:17/07/21  来源: [字号: ]

关于完善杭州少数民族流动人口管理的建议

市社科院社会学研究所  徐祖荣

    内容提要本文系市社科院院级课题《杭州城市少数民族流动人口的社会适应性研究》的阶段性成果。少数民族特有的民族、宗教和生活习惯及其受文化教育水平所限,令其融入城市生活的过程中给城市管理部门在市政、教育、卫生、治安方面带来了诸多挑战。作者认为,管理部门首先要加强重视,尊重少数民族宗教和文化,学习相关知识,提高自身在少数民族管理方面的水平;重视依法管理,严格执法,既不歧视少数民族也不对其搞特殊优待,重视服务沟通,加强对少数民族教育,努力使其尽快融入城市生活;同时也要注重发挥少数民族自身的力量和社会力量参与少数民族流动人口管理

   

一、少数民族流动人口的基本状况及特点

一是数量增加较快,来源地广泛,民族成分多。杭州市常住少数民族人口5万左右,有42个少数民族成分;外来在杭创业、务工的少数民族10万余人,占在杭务工人员的5.0%左右,来自全国27个省、市、自治区,主要来自贵州、湖南、青海、广西、重庆、云南、新疆等省市。人数较多的民族是苗族、土家族、回族、壮族、侗族、畲族、布依族、满族、维吾尔族、彝族等。

二是劳动年龄人口占多数,文化程度偏低。从年龄结构看, 在杭少数民族流动人口中劳动年龄人口占绝大多数。下城区的调查数据显示,18-30岁的1373人,占58.2%31-40岁的545人,占23.1%41-50184人,占7.8%。青壮年是少数民族流动人口的主流。从性别看, 在杭少数民族流动人口性别比不均衡,男性占71.08%,女性比例明显偏低。从婚姻状况看,在杭少数民族流动人口中,已婚占49.1%,未婚占50.9%。两者相差不大。从受教育程度看,在杭少数民族流动人口的文化程度普遍偏低。下城区的少数民族流动人口中,16.43%小学毕业,50.16%接受过初中以上教育,有4.44%的文盲,他们中有的甚至不通汉语。

三是从业范围特点鲜明,行业相对集中。调查数据表明,在杭少数民族流动人口中自营小生意者所占比重最大,为31.4%,其次是合同制工人和临时工人,分别为29.1%20.3%,只有4.0%的人有自己的产业。另外,少数民族流动人口中餐饮服务人员(43.1% )和商业服务人员(13.3% )比例最高, 各类专业技术人员也占有一定比例(10.5% )。个体经营者中以从事民族特色的小餐饮为主,这部分少数民族流动人口主要来自青海、甘肃、宁夏、新疆等地区,如兰州拉面、烤羊肉串、贩卖葡萄干等在杭城也确有市场。从经营形式上看既有固定经营式,也有流动经营式。固定经营的以餐饮面馆居多,从事服务人员也多以同乡少数民族为主,特别是兰州拉面馆,发展较快。据不完全统计,在杭的兰州拉面馆已有500多家,从业人员主要以回族和撒拉族为主。流动经营的一般沿街叫卖,二至三人一伙,没有固定摊点和经营地域,而这类人员更易与当地居民和城市管理者产生矛盾和纠纷,管理比较困难。

二、当前少数民族流动人口管理中存在的问题

问题一:重被动管理,轻主动服务。目前,城市管理部门的管理理念尚显落后,各个管理部门尤其是基层管理部门的管理理念还没有完成从管理者到服务者的角色转变,管理人员还是习惯于过去行政命令式的管理方式,忽视服务功能,轻视事前主动服务,主动预防,只重视事后处理。

问题二:主责部门缺乏实权。在实际管理过程中,各个政府职能部门均在其法定职权范围内对少数民族流动人口进行管理,民宗局虽然有法律赋予的综合协调统筹职能,但在实际工作中,根据其职能定位,其缺乏执法权,仅有建议权,在政治地位上,与其他分管部门也处于平级位置,使其无法真正在处理民族问题时充分地发挥协调沟通的作用。

问题三:管理缺失与管理过度。由于我国目前的城市化进程越来越快,内地少数民族人口流入沿海大城市的速度也越来越快,杭州近年来流入了大量的少数民族人口,而多年来确立和沿袭下来的管理机制和政府建制却由于制度和历史的原因,一旦制定很难经常变动,因此近年来杭州少数民族流动人口管理中表现出的一个突出问题就是管理需求与管理供给不对称,出现管理缺失和管理过度的问题。

问题四:与少数民族人口流出地管理部门缺乏沟通。由于我国目前政务信息化程度仍然比较低,户籍制度的存在使得当前对于人口管理的主流方式还是属地管辖,因此来杭州生活的少数民族流动人口其个人资料基本上仍掌握在其户籍所在地的政府部门手中,杭州城市管理部门对于其管辖的少数民族流动人口掌握的资料相当有限。由于缺少沟通,很多信息和可疑情况得不到及时处理和印证,错过了处理矛盾解决问题的黄金时期。

三、少数民族流动人口管理中存在问题的原因

一是管理观念落后。不得不承认,杭州对外来少数民族流动人口管理重点仍然放在管理社会治安和稳定上,潜意识中将少数民族流动人口当成是社会不稳定的潜在因素,防范多于保障,管理多于服务。

二是法律法规不完善。现有的《城市民族工作条例》中关于少数民族流动人口的条文大多数是原则性的规范,缺乏明确的执法主体,在行使法律的过程中也缺乏机制保障。尤其是城市少数民族流动人口方面,在城市少数民族流动人口务工、经商、服务、管理方面相关的法律法规和规章制度都不是很完善。因此在实际的少数民族流动人口管理工作中,杭州的相关职责部门常常会遇到面对问题却无法可依,没有法律依据作为指引,民族工作者不知道怎么处理。

三是公共资源有限。由于公共资源对所有的生活工作在杭州的人口都显现出供给不足的特征,而对于作为生活工作在杭州的少数民族流动人口这样的少数特殊群体,可以供其分享使用的公共资源就更显地捉襟见肘,这也大大限制了我们对于少数民族流动人口管理和服务水平的提升。

四是缺乏社会保障。包括少数民族流动人口在内的流动人口在城市社会发展中做出了巨大的贡献,是城市经济建设和发展的重要力量,是城市劳动力的重要组成部分,然而由于以户籍制度为代表的二元体制的约束,使得少数民族流动人口一方面在给城市经济发展做出巨大贡献的同时,并未完全享受到城市居民的同等待遇。

五是少数民族自身原因。1.文化水平低。少数民族地区由于历史原因及地理原因,教育水平发展较低,直接导致了外出工作谋生的少数民族流动人口文化水平较低。由于其文化水平的限制,使得其对我们国家的有关法律法规不了解或者理解片面,甚至片面地把一些正当的管理当成是对其民族和宗教的歧视,对我城市管理工作部门在行使合法管理权时造成了很大的被动。甚至有很多少数民族流动人口连最基本的普通话交流都存在困难,这使得城市的管理者在与其交流沟通时困难重重。2.民族观念障碍。少数民族流动人口所在的城市,基本都是以汉族为主,历史上一些个别的汉族歧视少数民族事例的恶劣影响至今都在,这使得少数民族来到杭州这样的大城市后,在心理上先入为主地会认为自己是弱势群体,对汉人或者城市管理部门存在抵触、害怕情绪,这一方面使得其不愿与当地居民和城市管理者交流,刻意地封闭自己,只在本民族群体的小范围内活动,不利于其融入杭州这个城市,更好地生活工作;另一方面,在遇到与其他市民、社区管理者和城市管理执法部门的摩擦矛盾和冲突时,会先入为主地认为这是其他市民和城市管理者对自己的歧视和压迫,因而不愿意耐心听取解释和接受疏导,喜欢采用聚拢本民族人员进行群体性抗议的方式来解决冲突。少数民族流动人口这种心态,更易引发城市少数民族人口参与群体性事件和暴力冲突,为城市民族管理工作增加了很多难度。

四、若干建议

少数民族人口流入城市对城市建设与发展产生的影响是利弊相随的,加快少数民族融入城市社会,有利于充分发挥少数民族流动人口对城市的经济及文化发展的促进作用,规避少数民族流动人口由于各方面无法适应城市生活而可能为城市的稳定和谐带来的不良影响。

建议一:积极促进社区文化建设。

城市少数民族流动人口的社会融入首先是从社区融入开始的,而社区文化建设则是推动这一群体进行社区融入的基础。

第一,要把宣传民族团结政策列为社区文化建设的重要内容,积极开展“三个离不开”、“四个认同”的教育(“三个离不开”是指汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,少数民族之间也相互离不开;“四个认同”是指对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华民族文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同),通过树立社区民族团结先进典型,加强正面教育和引导,努力营造更加浓郁的民族团结氛围。

第二,要开展社区互助活动,不同的民族家庭互帮互学,切实帮助解决进城务工少数民族群众的生产、生活困难,大力营造关爱少数民族群众的良好氛围。

第三,要帮助少数民族流动人员提高法律意识和依法维权能力,增强他们的社会责任感和社会主人翁意识,推动外来少数民族群众与城市居民共发展、同进步。

第四,要引导他们把民族传统意识与现代社会意识相融合,主动接触和欣赏市主流文化,不断增强社会认同感和归属感。

第五,在社区建立心理辅导组,加强少数民族流动人口的心理适应教育,倾听他们的诉求,及时为他们排忧解难,帮助他们克服自我封闭的意识。

建议二:加强社会管理与社会服务。

少数民族流动人口流出地和流入地之间社会管理的脱节,是造成少数民族流动人口社会管理缺失的重要原因,是当前亟待解决的问题。少数民族流动人口进入的社会管理必须建立在为其提供更多服务的基础之上,在服务的过程中实现管理职能的发挥。

第一,要建立少数民族流动人口流出地和流入地之间的协调机制,加强信息沟通,协调用工服务需求,确保少数民族流动人口有序流动,合理解决少数民族富余劳动力问题。

第二,要加强流入地对少数民族流动人口社会管理信息平台的建设,以便于少数民族流动人口获取更多的社会管理信息、社会保障信息和社会服务信息,以利于自觉维护他们的正当权益。

第三,要结合社区化管理的实际,把少数民族流动人口的管理纳入社区化管理的范围,通过社区提高他们的组织化程度,承担对他们的管理责任。利用社区的各项资源,帮助他们解决择业就业、看病就医、租住房屋、子女上学等实际困难。

建议三:打破二元分割体制的壁垒创造良好的体制环境。

首先是创新城市就业制度。消除外来流动人口在城市的就业壁垒及劳动力市场的制度性、功能性分割,逐步建立统一、开放的劳动力市场,实行求职、用工信息、招工竞聘的网络化,强化与规范中介组织的沟通、培训、介绍功能,引导少数民族流动人口有序流动,帮助他们尽快找到合适的工作岗位。

其次是创新城市就学制度。在解决少数民族流动人口子女就学问题上,应用办公、民办“两条腿”并行,保证少数民族流动人口子女平等接受义务教育,使少数民族流动人口的子女可以安心的上学,他们可以踏实的工作,切实消除其后顾之忧。

再次是创新城市公共服务制度。少数民族流动人口共享基本公共服务,是城市接纳少数民族流动人口的重要体现。受多方面因素的影响,少数民族流动人口在子女教育、劳动保险、社会保障、医疗保障等方面缺乏机制的保障。为了城市的健康发展和少数民族全面发展,必须将少数民族流动人口纳入基本公共服务范围,并不断提升服务水平,增强少数民族流动人口对所在城市的归属感。

建议四:拓展少数民族流动人口社会支持网络。

一是提高少数民族流动人口素质。具体措施有:以职业技术学校为依托,以提高少数民族流动人口职业技能为目的,组织一些面向少数民族流动人口的教育培训项目,政府承担主要费用,让少数民族流动人口可以以较小的成本支出接受文化基础知识、法律规章制度、职业技术能力、社会公德责任等不同层次、不同内容的培训。

二是创造不同族群间进行社会交往的平台。民族成员间经过长期的互助合作与交流,不仅可以克服民族偏见,增强民族平等感,而且可以淡化民族分界意识和互斥心理,缩小社会距离。市政府可以多开展一些带有地方民族特色的节庆娱乐活动,将不同民族吸纳到同一时空场域,为各族群成员的相互交流、沟通提供平台,为各族群间文化的相互认同、吸收提供可能。

 

(市社科院  研究员)

 



【评论】 【打印】  作者:  编辑:吴爽
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